国土空间用途分区的目的意义
国土空间用途分区的目的
对国土空间实施用途管制，这是国际上实现空间治理的通行做法。中国政府于2018年在国家层面全面推进的空间规划体制改革，其目的就是要形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。对所有国土空间分区分类实施用途管制，是国家空间治理体系和治理能力现代化的重要内容。国土空间用途分区的目的，主要就是为了落实国家战略，全面协调国土空间开发利用保护的矛盾，克服国土空间开发利用的负外部效应，推进国土空间规划落地生效，优化配置国土空间资源，实现国土空间的可持续发展。国土空间用途分区的目的，具体阐述如下：
（一）降低负外部性
国土空间开发利用，是具有高度外部性的过程，也就是某一块国土空间开发利用活动对相邻或区域国土空间开发利用质量、开发利用方式选择、国土空间价值产生都会有显著的影响。比如，采掘工业、冶金工业、大中型机械制造工业、化学工业、造纸工业、制革工业、建材工业等三类工业用地，与居住用地、公共设施用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地等分开，危险品仓储用地与居住用地、公共设施用地、工业用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地、特殊用地等分开，都是国土空间开发利用负外部性的典型例子。因此，国土空间治理必须详细研究国土空间开发利用的负外部性问题。不少经济学家试图通过市场的途径来解决国土空间开发利用的负外部性问题，但均未取得预期效果。庇古（A.C.Pigou）认为对付负外部性最有效的方法是，可以通过课税或补贴予以解决；科斯（R.H.Coase）相信可以通过市场机制解决负外部性问题。但是在实际操作上，因为信息不对称和不完全，寻找和信息成本、议价与决策成本、检验与执行成本均很高等，事实上都无法解决国土空间开发利用的负外部性问题（吴次芳等，2019）。
国土空间用途分区管制就是国家采取社会控制手段对造成环境和他人损害的国土空间用途类型和相互之间会受到损害国土空间用途类型从空间上严格分离，防止国土空间开发利用负外部效应的发生，从而协调个人和社会的发展目标，解决市场不能防止负外部性发生的失灵问题，保障国家可持续发展目标的实现。其本质是国土空间开发利用的控制，包括数量配置的控制、用途定位的控制和不同时段资源配置的控制等。例如，通过国土空间用途分区，把有污染的三类工业用地和居住用地分开在两个区域布置，把危险品仓储用地布置在无人居住的区域，禁止敏感地段海岸带围垦开发对海洋生物的影响等，就是通过国土空间用途分区来降低国土空间开发利用的负外部性。科学的国土空间用途分区，有利于妥善处理山、水、林、田、湖、草、城、村、人之间的矛盾关系，建立山水林田湖草生命共同体，协调不同国土空间开发利用之间造成的冲突，较好地解决国土空间开发利用可能影响资源利用、危害生态环境、影响产业发展、影响区域发展和产生社会伤害等负外部性问题。
减少和避免国土空间不当的开发利用，避免国土空间利用外部不经济现象的发生，是国土空间用途分区的主要目的。国土空间用途分区管制最基本的合法性在于，它可以通过国土空间使用分区排除因为私人占有市场造成的土地、海洋等资源的错误分配或国土空间开发利用外部不经济效果，并可以通过制止不适当的国土空间开发利用方式来保护和改善人们的生活环境，保护已有建筑和自然遗产，保护农村景观，从而提高人们居住和生活的环境水准，确保健康、安全等目标的实现。
（二）协调开发保护
现代基因学的研究表明，人的欲望有无限膨胀的趋势，这种膨胀会给人体带来本能的愉悦感，于是便不断形成新的“占有欲”。也就是说，如果不对人性的欲望基因进行限制，任其自由放纵，由于“欲壑难填”，很快就会膨胀成为无限的贪婪。如此，会带来无限的“愉悦感”。根据热力学第二定律，这种无限的贪婪或愉悦感必然促进自然系统的熵增加，是有限资源环境灾难的根源。由此可见，人类欲望基因的无限膨胀，终将会通过国土空间开发耗尽土地资源、森林资源、水资源、矿产能源资源，这是导致人类问题和地球危机的第一根源。
人类出问题了，这在21世纪已是不争的事实。2004年，国际最权威的《科学》杂志发表了《英国野生动物调查报告》。该报告称，在过去40年中，英国本土的鸟类减少了54%，本土的野生植物种类减少了28%，而本土蝴蝶的种类更是惊人地减少了71%。2018年3月生物多样性和生态系统服务政府间科学-政策平台（IPBES）发布《土地退化与恢复评估决策者摘要》报告，认为过去300年来87%的湿地损失，自1900年以来全球54%的湿地损失。土地退化已经威胁全球至少32亿人的生计，将地球推向第6次大规模物种灭绝，2010年所造成的生物多样性和生态系统服务损失的经济成本超过全球年度总产值的10%。目前，中国荒漠化土地面积261.16万平方千米，占国土面积的27%；沙化土地172.12万平方千米，占国土面积的近1/5。局部地区沙化土地仍在扩展，还有31万平方千米的土地具有明显沙化趋势（胡利娟，2017）。全国酸雨面积已占国土面积的25%，全国约有20%的农业耕地受到重金属污染，年损失粮食1000多万吨（张凤荣等，2006；王兴利等，2019）。根据《全国土壤污染状态调查公报（2014）》，被污染耕地约占全国耕地总面积的1/10以上，全国有70%的江河水系受到污染，40%基本丧失了使用功能，流经城市的河流95%以上受到严重污染。
因此，人类必须通过国土空间用途分区，设置禁止开发区、限制开发区、有条件开发区和允许开发区，把影响国家安全、粮食安全、生态安全、环境安全、水资源安全等的区域优先保护起来，对具有重要历史文化价值的区域进行重点保护，做到应保尽保、宜建则建，以协调开发和保护这一对永恒的矛盾。它需要对区域开发和保护全过程中可能出现的主要矛盾及问题进行系统的调查、评价和梳理分析，以确定在特定时期内国土空间开发与保护的阶段性特征和矛盾的主要方面，着力明确国土空间开发与保护的现实基础和将面临的机遇与挑战，提出未来国土空间开发与保护全面协同的目标导向和战略框架。根据国土空间用途分区指引和约束，开发主体就会明确，应该选择哪些空间开发行为，如工业、商业、住宅、交通还是水利；在哪里安排资源利用行为最有效，什么时间安排何种资源利用行为最合适。于是，国土空间用途分区就成为起到全面协同国土空间开发与保护矛盾的功能，并不断提高协同国土空间开发与保护的前瞻性、综合性、整体性和系统性。国土空间用途分区的意义和价值就在于此，“安身立命”之地也在于此。
有效、有序控制国土空间开发利用及国土空间开发速度，规范国土空间开发利用和开发活动的区位和类型，限制国土空间要素使用的规模、强度及控制人口密度，从而使整个国土空间开发利用和经济发展、环境保护等处于协调的动态平衡，是国土空间开发利用分区的重要目的。
（三）落实空间规划
国土空间规划是对国土空间自然保护、有序开发、高效利用和高品质建设的整体性谋划和有目的行动，是国家和地方空间发展的指南，是可持续发展的空间蓝图，是在国土空间范围内进行各类开发、保护、利用、整治、修复、建设等活动的基本依据，具有整体性、未来性、战略性和长时空性的特点。例如，2019年开始编制的全国以及各层级的国土空间规划，其规划期限是2020~2035年，时间跨度达15年；不少国家的空间规划，跨度还超过15年，例如荷兰第五次国家空间规划、韩国第四次国土空间规划的规划时限达20年；法国2009年10月正式推出的国土空间规划，规划时限长达30年；《美国2050年空间展望》，构建了美国40~50年的空间发展蓝图。在这样一个横跨15年甚至更长的时段里，规划这张蓝图主要是通过持续的实施来推进的。所谓三分规划七分实施，说的就是实施对于规划的重要性。那么如何进行规划的实施，其中最重要的基础就是国土空间用途分区。也就是说，依据国土空间用途分区及其规定来组织国土空间规划的实施，这是最重要的手段，也是最重要的方式。
说到底，任何国土空间规划，都是对国土空间用途的转换、调整和优化，要么物质性置换，要么功能性变更。例如将农业用地区转换成建设用地区，将一般耕地区调整为永久基本农田保护区，将林地区调整为自然保护地，将商业区转换成复合功能区等。任何国土空间规划目标，都是通过落到国土空间用途分区上得以推进实施的。如果缺乏国土空间用途分区，国土空间规划就只能成为一种发展展望，最终很难落到空间实处。纵观世界不同国家和地区的空间规划，都是通过用途分区来予以落实的。如英国在土地利用规划中功能用途分类中所使用的NLUS分类系统，就采用了4个层次体系：将全国土地利用分为15个大类、78个组、150个亚组、600多个级（秦明周，1997）；中国台湾地区空间规划把土地使用分为非都市土地和都市土地两大类，其中非都市土地分为9个使用分区、18种使用地。美国早期的城市规划，就称为城市土地分区规划，将城市分区分为居住用地、商业用途用地、工业用地、公共机构用地、闲置土地区域、混合使用区域等，用途分区是规划的核心内容。1915年，美国高级法庭，通过法规证实运用政治权力来消除土地利用纠纷的效果。一年后，美国第一例意义重大的现代法规在纽约市获得通过。这一法规将整个城市分成若干区域，分别规定了不同的土地利用方式、建筑物高度以及整体覆盖率。10年后，俄亥俄州的Euclid以法律形成确定了分区规定的地位。1922年美国商业部通过了统一标准的州内规划实施条件（1926年重新修订），1927年通过了一个相关的标准分区规划实施条例（1928年重新修订），这两个法规被用作州内规划及城市分区立法的范例。20世纪30年代早期，这一条例被许多州立法机关以不同形式采纳，相应地，许多城市也开始建立规划委员会并采纳分区规划法令（程烨等，2003）。通过用途分区来实施空间规划，是各个国家和地区的通行做法，也是内生和内在的必然要求。简言之，空间规划的空间组织和开发利用整治保护行为，最终都必须落到一个具体的对象上。这个对象，就是国土空间用途分区所确定的区域。它是国土空间规划的对象和基础，也是落实国土空间规划组织框架和目标任务的基本单位。
国土空间用途分区立足国土空间规划，对区域的长远发展有一个总的清晰的蓝图，明确区域发展的目标，并将土地利用、交通运输、住房建设、环境质量、经济发展、社区设计和文物保护等通盘加以考虑，使得每一要素都成为分区的一个有机组成部分，优化国土空间格局，使得各要素得到最佳配置，是国土空间用途分区的题中之义。
（四）合理配置资源
在市场竞争结构条件下，国土空间这种具有社会性的资源配置模式，将会决定具有特殊复合性的国土空间效益、开发成本以及相关的一系列社会和生态问题。国土空间规划的重要目的就是要研究国土空间本身（物质形式或能量形式）、竞分者（开发者、利用者、分配者）以及竞分规范的合理结构，使国土空间开发利用朝着更为持续、协调和优化的方向发展。所谓合理配置资源，就是要使空间的开发利用更加科学，使竞分者的需求得到适度的满足，并从中揭示资源配置的社会、经济、生态和文化联系，把握国土空间资源配置的动态发展规律。其内容包括国土空间利用结构调整、国土空间布局优化、国土空间节约集约配置、国土空间综合效益优化。这是一个转换用途和做实体性改变的社会过程，是不同类型的国土空间在不同使用方向之间的分配和不同地域空间的配置。生产什么?生产多少?怎样生产?为谁生产?在哪儿生产?生产效益如何?这是资源配置的最基本问题。
国土空间的生产性和稀缺性使其合理配置成为必要，国土空间的可选择性使其合理配置成为可能，而国土空间位置的固定性又使其合理配置具有更多的特殊性。由于人类对于国土空间的需求是多方面的，因而国土空间配置的目的和途径也千差万别。国土空间资源合理配置的概念，应该是指在一定时空条件下，通过国土空间的最优分配、最佳使用和布局，合理组织国土空间的开发、利用、保护、整治和修复，协调人地关系并建立山水林田湖草生命共同体，以及达到最佳的社会、经济、生态和文化效益。国土空间开发利用，是一个受自然、社会、技术、经济和历史文化等多重因素交互影响的复杂系统。人类需求的日趋多样化和生产地域分工的专门化，进一步增加了国土空间利用开发系统的复杂性。因此，必须将国土空间按其性质、功能、使用要求和社会需求划分成不同使用区或功能区，例如工业区、居住区、商业区、农业区、林业区等，并以使用分区图来界定分区的范围和位置，才能明确不同地域空间生产什么、怎样生产、互补性和排斥性如何等资源配置的最基本问题，实现不同的国土空间开发利用功能和国土空间的结构优化，使系统不断地朝着合理化、有序化和高级化的方向发展。
（五）提供治理依据
2015年国家《生态文明体制改革总体方案》要求：“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’。以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。中国共产党十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》：组建自然资源部，承担“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”“建立空间规划体系并监督实施”的职责。2019年5月，中共中央国务院出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）明确指出，要形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，通过健全用途管制，强化国土空间规划对各项规划的指导约束作用。可见，国土空间用途管制已经成为国家推进空间治理体系和治理能力现代化的一项基本制度。
国土空间用途分区是国土空间用途管制的基础和依据。其基本内涵是：按照可持续发展的要求和不同层级公共治理目标，划分不同尺度的空间管制区域。以空间管制区域为对象，制定空间分区管制条款、分区实施保障措施等多方面内容，实现空间的差别化和有序化治理，这也是国际空间治理的基本模式。例如德国先后把全国分为“集聚区、迟缓区、农业区和边缘区”“高密度集聚区、密集区和农村区”等开展空间整治和治理；美国以县为单元，将标准区域划分为经济区、成分经济区和区域经济区等推进空间治理；巴西通过中央主导规划分区，将全国划分为疏散发展区、控制膨胀区、积极开发区、待开发区（移民区）和生态保护区实施空间治理（陈磊等，2019）。中国香港地区的生态空间就是根据保护对象和方式的不同，划分为郊野公园、特别地区、限制地区、自然保护区、绿化地带、具特殊科学价值地点等多种类型区，分别明确了规划要求与用途管制规则，实现了空间的有序治理。由于特定的国土空间单元大多具有多种功能，必须考虑结构优化、资源环境承载力、区域开发密度与经济发展潜力等要素的差异，确定一种主体或主导功能，做到因地制宜和因“区”制宜，才能采取更有针对性的治理举措，保障空间治理精确落地，确保空间治理实施长效。因此，科学合理的区域划分或用途分区，可统筹“规划分区”和“用途分类”的关系，达成各类规划空间目标和管制要素指标的“图数一致”，并通过制定统一的技术标准和管控措施，构建完善的国土空间规划和管制体系，将国土空间的管制落实到要素类管控，更好地发挥政府的管制职能和管制效率，可以为差别化的区域政策制度安排和用途管制规则制定提供重要基础，是实现空间治理现代化的重要依据。
国土空间用途分区的意义
国土空间规划立足国家经济、社会发展战略，以国土自然资源为依托，统筹各个区域的自然本底条件、经济社会活动和生态环境开发与保护关系，具有战略性、引导性和约束性，是促进国土空间科学可持续开发利用的重要手段。国土空间分区是国土空间规划的重要基础，是各级国土空间规划战略性、可实施性的具体体现。中国地域辽阔、人口众多，国土空间规划内容丰富。国土空间分区为各类国土规划的衔接和协调提供了引导和空间约束，将土地利用规划、城市规划以及环境保护规划等的编制落到空间实处。通过国土空间分区对空间进行界定认证，从而实现空间规划目标和各类规划项目的落地，促进区域各类产业的平衡发展和各类生态要素的全域保护。
国土空间功能分区和国土空间用途分区是国土空间分区中的核心内容，两种分区既有区别又有联系。国土空间功能分区侧重于空间的功能，是指国土空间提供产品和服务的能力。例如，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出的主体功能区区划就是最为典型的功能分区。国土空间用途分区侧重于利用，即人们如何开发利用土地、海洋等国土资源。现有的永久基本农田保护区、生态红线区、城镇开发区等就是对国土空间开发利用方式所划分的用途区。从根本上分析，国土空间功能主要是由于国土空间本身固有的自然条件本底值和空间社会经济发展属性所决定的，而国土空间用途除了取决于自然条件之外，还很大程度上受到“人为干预”的影响，即人类对国土空间使用功能的具体选择以及所采取的各种开发利用和管理措施（陈星怡等，2012）。
国土空间功能分区和国土空间用途分区在国家空间规划体系中居于核心地位，在国土空间开发利用管理中具有“核心”的作用，是推进空间治理能力和治理体系现代化的重要基础，更是将国土空间规划有效落地的重要方式和手段。
本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；
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